近日，國務院印發《“十四五”節能減排綜合工作方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面落實習近平生態文明思想，緊扣降碳這一生態文明建設的重點戰略方向，以綠色低碳循環發展、加快經濟社會發展全面綠色轉型為主線，細化落實《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中確定的節能約束性目標和主要污染物減排指標，對“十四五”節能減排工作進行總體部署，對助力實現碳達峰碳中和目標任務具有重要意義。
一、《方案》認真貫徹落實習近平生態文明思想和黨中央、國務院系列決策部署
習近平總書記深刻指出，“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。去年10月，黨中央、國務院發布了《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，國務院印發了《2030年前碳達峰行動方案》，作出貫穿碳達峰、碳中和兩個重要發展階段的頂層設計，加快構建碳達峰碳中和“1+N”政策體系。同年，印發與碳達峰碳中和、節能減排相關的重要文件還有《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》，國家發展改革委等部門印發實施《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》《“十四五”全國清潔生產推行方案》等重要文件。
碳達峰碳中和工作與產業結構、生產方式、生活方式密切相關，基礎與關鍵是能源問題，與節能減排直接相關。近期國務院印發《方案》，與黨中央、國務院碳達峰碳中和、綠色低碳發展相關頂層設計協調一致、充分銜接，堅持“全國統籌、節約優先、雙輪驅動、內外暢通、防范風險”的原則，集中統一于習近平新時代中國特色社會主義思想、統一于習近平生態文明思想上，統一到完整準確全面貫徹新發展理念上。指導思想的統一是根本性的統一，是保證不同領域、不同部門、不同層面節能減排降碳工作統籌、協調、有序的前提。同時，相關文件工作內容上體現各自的重點。節能減排作為推動實現碳達峰、碳中和目標的重要工作支撐，《方案》目的主要是為落實“十四五”規劃《綱要》中確定的節能減排目標任務，將中央碳達峰碳中和頂層設計中關于提高能源利用效率、減少主要污染物排放的部署細化、具體化，在部署內容上主要體現能耗雙控和重點污染物排放控制，更加聚焦節能減排目標分解、重點工程和政策機制等內容，并側重于強化工作落實，確保可操作。《方案》與各文件在指導思想、總體目標一致的前提下，統籌有序、互相銜接、環環相扣，共同構成推動經濟社會發展全面綠色轉型、實現碳達峰碳中和目標的政策體系，必將對我國經濟社會高質量發展起到重要的促進作用。
二、堅決貫徹習近平總書記重要指示精神，創新完善能耗雙控政策制度
我國于“十三五”時期正式建立能源消費強度和總量雙控制度。2021年，國家發展改革委在認真總結了多年工作經驗并結合我國經濟發展、能源發展新形勢，研究出臺了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，成為《方案》中能耗雙控政策制度的基本框架。同時，《方案》面向碳達峰碳中和目標愿景，根據發展階段、產業結構、能源發展的新特點，體系化地提出了新思路、新方法。
（一）根據發展新形勢新特點優化完善能源消費雙控政策
一是“十四五”新增可再生能源電力消納量不納入地方能源消費總量考核。這將有利于進一步挖掘消納可再生能源電量的潛力，從而促進提高非化石能源消費占一次能源消費比重，有序推進高碳能源替代進程。
二是原料用能不納入全國及地方能耗強度和總量雙控考核。這一改革，從本質回歸了能源的雙重或者多重屬性。我國煤炭消費中有很大一部分是作為化工或者其它原料使用的，與發達國家以石油或者天然氣為化工原料的情況是不同的。
三是實施國家重大項目能耗單列，支持國家重大項目建設。這一做法，不僅有利于鼓勵和加快國家重大項目落地實施，實現“央地共贏”效果。而且，充分體現出全國一盤棋原則，體現出我國集中力量辦大事的制度優勢，體現出發揮區域優勢從而產生更大系統效益，這與高質量發展的要求是完全一致的。
此外，《方案》提出穩妥有序推進用能權市場化交易，發揮市場機制優化配置資源作用，提高能源資源利用效率，以及堅持長短結合，統籌目標完成進展、經濟形勢及跨周期因素，優化能耗雙控考核頻次等改革，共同形成了體系化、相互配套的政策支撐體系。
（二）《方案》在能耗雙控目標分解上提出了重大改革思路和措施
在能源消費總量上，允許保持合理彈性，國家不設具體的能源消費總量目標，不再向地方直接下達總量目標，各地可根據地方實際經濟增速確定總量目標，這是一項具有重大標志性意義的改革。
基于我國發展方式總體上仍然較為粗放、經濟結構偏重、能源消耗大、污染物排放高，全社會節能意識、環保意識有待提高的現狀，需要通過強有力的政策手段促進能源資源節約和生態環境保護，通過加強能源消費總量管理，可以形成一種倒逼機制，促進能效及污染控制多重目標的實現。隨著我國經濟進入高質量發展新階段，隨著主體功能、區域發展等戰略的深入推進，以及我國經濟產業提質增效、能源結構調整優化、產業布局過程中產生了很多新特點，由國家一次性直接下達地區能源消費總量目標已不能適應不斷變化的經濟形勢和能源供應形勢。由各地區根據國家下達能耗強度降低目標和本地區經濟發展預期增速確定能源消費總量目標，并可根據本地區經濟發展實際增速相應進行調整，充分尊重了地方實際，突出了能源消費總量作為管理手段的作用。
同時，《方案》進一步強調加強能耗強度降低約束性目標管理，以能源產出率為重要依據，綜合考慮發展階段、能源消費總量、節能潛力、區域發展階段和功能定位等因素，并充分考慮個別特殊地區的情況，合理確定各地區能耗強度降低目標，體現了不同地區能耗強度指標水平的差異，有利于不同地區基于實際開展能耗強度管控使目標分解更加科學可行，有利于激勵各地方、各行業以及市場主體以更加積極有效方式實現節能降耗目的；國家對各省（自治區、直轄市）實行能耗強度基本目標和激勵目標管理，由地方政府分解到每年對能耗強度降低達到激勵目標要求的地區，國家不再進行能源消費總量考核，進一步鼓勵各地區提高能源利用效率。這一改革的核心突出了強度優先、兼顧地區差異和高質量發展的相關要求。
三、狠抓重點，實施節能減排重大工程
從“十一五”開始，國務院節能減排綜合工作方案均對五年規劃期內節能減排重點工程進行部署。相關重點工程聚焦規劃當期節能降耗、污染治理的主要領域、重點行業、關鍵設備、攻關環節，帶動各級政府投入、企業投資、技術推廣，形成工程能力，支撐節能減排目標實現。以火電行業為例，火電企業經歷了“十一五”時期的大規模脫硫改造、“十二五”時期的脫硝改造和“十三五”時期的超低排放改造和節能升級改造，火電主要大氣污染物排放量大幅下降、能效水平大幅提升。截至2020年，已有超過9.5億千瓦煤電機組達到超低排放限值，我國已建成世界上最大的清潔煤電體系。近年來，煤電機組開展靈活性改造，提升電力系統調節能力，為新能源消納發揮了積極作用。
《方案》根據碳達峰、碳中和目標以及“十四五”節能減排工作重點難點，在充分征求行業主管部門和地方意見的基礎上，明確了十個方面的重點工程：一是重點行業綠色升級工程，以鋼鐵、有色、建材、石化等行業為重點，推進節能改造和污染物深度治理，針對不同行業提出具體改造目標、關鍵技術和管理要求。二是園區節能環保提升工程，引導工業企業向園區聚集，推動工業園區能源系統整體優化和污染綜合整治，鼓勵工業企業、園區優先利用可再生能源。三是城鎮綠色節能改造工程，全面推進城鎮綠色規劃、綠色建設、綠色運行管理，推動低碳城市、韌性城市、海綿城市、無廢城市建設。四是交通物流節能減排工程，推動綠色鐵路、公路、港口、航道、機場建設，有序推進充換電、加注（氣）、加氫、港口機場岸電等基礎設施建設。五是農業農村節能減排工程，加快風能、太陽能、生物質能等可再生能源在農業生產和農村生活中的應用，有序推進農村清潔取暖。六是公共機構能效提升工程，加快公共機構既有建筑圍護結構、供熱、制冷、照明等設施設備節能改造，鼓勵采用能源費用托管等合同能源管理模式。七是重點區域污染物減排工程，持續推進大氣污染防治重點區域秋冬季攻堅行動，加大重點行業結構調整和污染治理力度。八是煤炭清潔高效利用工程，要立足以煤為主的基本國情，堅持先立后破，嚴格合理控制煤炭消費增長，抓好煤炭清潔高效利用，推進存量煤電機組節能降耗改造、供熱改造、靈活性改造“三改聯動”，持續推動煤電機組超低排放改造。九是揮發性有機物綜合整治工程，推進原輔材料和產品源頭替代工程，實施全過程污染物治理。十是環境基礎設施水平提升工程，加快構建集污水、垃圾、固體廢物、危險廢物、醫療廢物處理處置設施和監測監管能力于一體的環境基礎設施體系，推動形成由城市向建制鎮和鄉村延伸覆蓋的環境基礎設施網絡。隨著相關工作的陸續實施，還將不斷優化和完善各種工程技術和政策措施，為實現我國“十四五”節能減排目標任務、加快高質量發展提供重要支撐。
“十四五”時期，我國生態文明建設將以降碳為重點戰略方向，構建新發展格局、推動高質量發展對節能減排提出了新的更高要求。《方案》充分體現了完整準確全面貫徹新發展理念的要求，定位準確、突出重點、協調有序，我們要朝著既定的目標和方向，積極穩妥有序推進“十四五”節能減排各項工作，完成時代賦予我們的光榮使命，為經濟社會發展全面綠色低碳轉型、助力實現碳達峰碳中和目標任務，作出新的貢獻！
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